No início deste mês, numa cimeira de crise, os líderes europeus recorreram a um instrumento que teria parecido impensável apenas alguns meses antes para sair de um impasse: emitir dívida conjunta apoiada pelo orçamento comum para manter a Ucrânia à tona enquanto a guerra continua.
O truque? Ultrapassou a necessidade de unanimidade entre os Estados-Membros, reunindo os que queriam trabalhar em conjunto e mantendo a Hungria, a Eslováquia e a República Checa fora do acordo como condição para que este fosse para a frente.
Ao fazê-lo, a UE não só conseguiu garantir 90 mil milhões de euros para a Ucrânia para 2026 e 2027, como tinha prometido, mas também mostrou um novo caminho a seguir – um caminho em que o requisito da unanimidade já não precisa de obstruir as coligações de vontade.
Este facto é extraordinário para uma União frequentemente condicionada pela tomada de decisões por unanimidade. Também dá corpo a um tema que está a ganhar força em Bruxelas: encontrar alternativas para contornar os vetos nacionais, em particular quando exercidos pela Hungria, que fez do seu direito de veto a peça central da sua política de Bruxelas no que diz respeito à Ucrânia – desde o seu financiamento até à candidatura de Kiev à UE.
Para emitir a dívida conjunta a 24, contornando Budapeste, Praga e Bratislava, a UE invocou o princípio da “cooperação reforçada”, previsto nos seus tratados. É apenas a mais recente manobra jurídica a que Bruxelas recorreu para sair de um impasse.
Recentemente, recorreu também ao artigo 122.º dos tratados, aprovado por maioria qualificada, para manter os ativos russos congelados na Europa bloqueados indefinidamente na UE. Até então, os ativos tinham sido mantidos ao abrigo de um regime de sanções padrão, que funcionava por unanimidade e, por conseguinte, dependia da obtenção de um sim da Hungria e da Eslováquia.
Embora o artigo 122.º esteja previsto nos Tratados como um meio para fazer face a crises económicas graves, o plano para o utilizar para desbloquear o financiamento da Ucrânia foi claramente uma forma de contornar os Estados-Membros recalcitrantes.
É mais um exemplo de uma estratégia que o bloco está a utilizar cada vez mais para contornar os vetos em questões em que existe um quase consenso, uma abordagem que está a começar a dar resultados – mas não sem riscos.
“Vemos um compromisso claro por parte da liderança da UE em tentar contornar potenciais vetos vindos da Hungria e da Eslováquia e colocar decisões importantes na base da votação por maioria qualificada”, disse Dániel Hegedűs, diretor regional do Fundo Marshall Alemão, à Euronews.
“Por outro lado, não me parece que isto seja à prova de bala. Nem jurídica nem politicamente”.
O problema da Hungria
De acordo com uma lista compilada pelo professor da University College London, Michal Ovádek, desde 2011, um total de 46 vetos foram exercidos na UE por 15 Estados-Membros em 38 questões. A Hungria vetou mais propostas da UE do que qualquer outro Estado-Membro na história recente, com um total de 19 vetos.
A Polónia ocupa o segundo lugar com sete vetos, enquanto a Eslováquia, que também tem sido frequentemente notícia em toda a Europa devido às decisões controversas do Primeiro-Ministro Robert Fico, bloqueou duas decisões, ambas este ano.
A Hungria vetou um número significativo de declarações conjuntas de política externa, mas também bloqueou propostas para dar apoio concreto à Ucrânia e iniciar conversações formais de adesão à UE com Kiev.
O resultado é que a maioria das declarações da UE de apoio à Ucrânia foram emitidas em nome da UE-26, excluindo a Hungria. Isto não altera o facto de todos os Estados-Membros poderem vetar decisões que exijam unanimidade para alterações políticas importantes.
Mikuláš Dzurinda, presidente do centro de reflexão Martens Centre e antigo primeiro-ministro da Eslováquia, disse à Euronews que líderes como o chanceler alemão Friedrich Merz e o presidente francês Emmanuel Macron apoiam atualmente alterações às regras de votação do bloco.
No entanto, para que isso aconteça, é necessário alterar o Tratado, o que provavelmente irá suscitar a resistência da Hungria e, eventualmente, de outros Estados-Membros. No entanto, uma vez que o uso sistemático do poder de veto constitui um problema para a UE há anos, Bruxelas está agora a procurar soluções mais criativas.
Política destinada a contornar os vetos
Um diplomata da UE, que falou com a Euronews sob condição de anonimato, disse que a Comissão Europeia está agora a estruturar deliberadamente as suas propostas de forma a evitar a necessidade de aprovação unânime dos Estados-Membros.
Uma tentativa de contornar o provável veto da Eslováquia e da Hungria surgiu em maio deste ano, com a apresentação do roteiro REpowerEU, um pacote concebido para eliminar gradualmente as importações de combustíveis fósseis russos até 2027.
Em 2022, a UE impôs sanções às importações de petróleo russo na sequência da invasão em grande escala da Ucrânia por Moscovo, mas a Hungria e a Eslováquia beneficiaram de isenções. Desta vez, a Comissão Europeia decidiu eliminar totalmente os combustíveis russos, apesar da oposição de Budapeste e Bratislava.
Para isso, o bloco optou por uma estratégia à prova de veto: o roteiro em si não é juridicamente vinculativo, mas a legislação sobre a redução das importações de petróleo e gás será adoptada por maioria qualificada no Conselho Europeu. A Hungria e a Eslováquia serão assim obrigadas a abandonar o gás russo contra a sua vontade.
Ambos os países já anunciaram que vão processar a UE e pedir a anulação da medida.
“Esta não é a primeira vez que a UE reclassifica medidas que não conseguiram obter apoio suficiente para serem designadas como sanções”, disse o especialista em direito internacional Tamás Lattmann.
“Há anos que esta questão está na ordem do dia: se não for possível impor medidas contra a aquisição de matérias-primas russas com regimes de sanções que não reúnam consenso, essas medidas podem ser reclassificadas como comércio externo ou outra coisa qualquer e passam a ser da competência da UE”, disse Lattmann ao podcast Pirkadat.
Um bloco a várias velocidades
Uma fonte da Comissão Europeia disse à Euronews que a Europa também pode contornar a oposição dos Estados-Membros, adoptando um modelo semelhante ao da Coligação dos Dispostos, um grupo de países com os mesmos interesses e dispostos a apoiar a Ucrânia.
O antigo presidente do Banco Central Europeu, Mario Draghi, uma voz muito influente no debate europeu, pronunciou-se a favor deste modelo, chamando-lhe “federalismo pragmático”, uma vez que as condições políticas para uma verdadeira união federal não existem atualmente na UE.
A UE tem visto muitos exemplos de como países com os mesmos interesses podem progredir em conjunto através da cooperação voluntária, entre eles o projeto Schengen e várias iniciativas em matéria de migração e finanças. Este método é politicamente a opção mais aceitável para os países mais relutantes do bloco, e a UE já está a funcionar como uma organização a várias velocidades.
O modelo da Coligação de Vontades também pode ser aplicado a outras questões para além da Ucrânia, incluindo a defesa e as finanças. A diretora do Fundo Monetário Internacional, Kristalina Georgieva, também se pronunciou a favor deste modelo numa entrevista à Euronews, referindo-se a ele como um formato útil quando não é possível alcançar a unanimidade apesar dos esforços de boa fé.
Alargar a União Europeia
Um domínio em que a maioria qualificada pode desempenhar um papel decisivo é o alargamento da UE.
A unanimidade é sempre necessária para aprovar o início das conversações de adesão e para abrir cada capítulo das negociações.
Na cimeira de dezembro de 2023, Orbán levantou o seu veto às conversações de adesão da Ucrânia depois de sair da sala dos líderes para uma pausa, enquanto os outros Estados-Membros aprovaram a medida. Mas, desde então, tem bloqueado a abertura de capítulos de negociação, dificultando as conversações de adesão.
No início deste ano, o presidente do Conselho Europeu, António Costa, propôs alterar as regras do alargamento para acelerar o processo, eliminando a decisão unânime necessária para cada capítulo.
Mas as alterações teriam exigido uma mudança no tratado e o primeiro-ministro húngaro rejeitou rapidamente a ideia na cimeira informal de Copenhaga, em outubro.
Neste momento, a UE está a acelerar o trabalho técnico de negociação dos capítulos, com o objetivo de concluir a maior parte do trabalho assim que a aprovação política for concedida.
A Comissária para o Alargamento, Marta Kos, disse à Euronews, durante a cimeira emblemática da UE, que a Ucrânia está “tecnicamente pronta” para abrir os clusters e que o bloco deve ser criativo na procura de uma solução para o problema. Mas, na situação atual, a menos que as regras sejam alteradas, ou que Orbán seja convencido, a tentativa de Kiev de se aproximar da UE ficará no limbo.
Riscos de um ignorar permanente
No entanto, alguns especialistas alertam para o facto de que contornar os Estados-Membros adversários em várias áreas diferentes pode ser um tiro pela culatra para a UE.
A Hungria e a Eslováquia já deram sinais de que irão contestar a eliminação progressiva dos combustíveis russos ao abrigo do quadro REPowerEU, assim que a legislação for aprovada.
A Comissão enfrenta os mesmos riscos em relação à utilização do artigo 122.º para prolongar o congelamento dos ativos russos; segundo Hegedűs, a Hungria tem hipóteses de ganhar estes processos.
“É claro que sabemos que podemos esperar uma decisão dentro de 18 a 24 meses e, na prática, precisamos de sobreviver aos próximos meses”, disse Hegedűs. “Por isso, é um problema a longo prazo, é praticamente um empurrar com a barriga para a frente”.
Ainda assim, contornar a unanimidade pode apresentar outros problemas. E não é claro que todos os Estados-Membros gostem de ver o poder de veto enfraquecido ao longo do tempo, uma vez que é frequentemente visto como o último recurso para proteger os interesses nacionais.
Todos os Estados-Membros já ameaçaram, em algum momento, utilizar o seu veto no Conselho. O veto também serve para igualar os Estados-Membros maiores e mais pequenos, uma vez que garante que os membros de uma determinada dimensão têm o mesmo poder à mesa das negociações.
“O poder de veto é a última linha de defesa dos interesses vitais”, afirmou Lattmann. “Cada caso de evasão conduziu a um conjunto de novos problemas, muitas vezes à inoperacionalidade ou ao descrédito do próprio sistema.”
Com informações adicionais de Maria Tadeo
